“سيجار” يصدر تقريرا “لرسم” ملامح التعامل الأمريكي مع أفغانستان في مجال الانتخابات

عرض- علي عاطف

أصدر مكتب المفتش العام الأمريكي لإعادة إعمار أفغانستان (سيجار) التابع للكونجرس تقريره الثامن حول أفغانستان شهر فبراير الجاري.

ويأتي هذا التقرير في إطار تقديم الإرشادات الشاملة من جانب المكتب لصانع القرار الأمريكي فيما يتعلق بما يجب أن تفعله واشنطن في تعاملها مع الحكومة الأفغانية في كابل مستقبلاً.

وبدأت الحكومة الأمريكية إصدار هذه النوعية من التقارير عام 2014 بناءً على طلب آنذاك من الجنرال “جون آلين“، القائد السابق للقوة الدولية للمساعدة الأمنية “إيساف” التابعة لحلف شمال الأطلنطي “ناتو” وللقوات الأمريكية في أفغانستان، والذي يشغل الآن منصب رئيس معهد “بروكنجز” منذ نوفمبر 2017.

وإلى جانب آلن، دعا السفير الأمريكي السابق في أفغانستان (يوليو 2011- يوليو 2012) “ريان كروكر” إلى البدء في كتابة هذه التقارير، بالإضافة إلى مسؤولين بارزين آخرين خدموا في أفغانستان.

ماذا جاء في التقرير الثامن لـ”سيجار”؟

  ناقش التقرير الأمريكي هذه المرة، والذي صدر تحت عنوان “الانتخابات: دروس من الخبرة الأمريكية في أفغانستان“، قضية الانتخابات في أفغانستان، وذلك بعدما أجرى حوارات مع مسؤولين أفغان حاليين وسابقين إلى جانب خبراء وأعضاء منظمات دولية وحكومات أجنبية ووكالات حكومية أمريكية فيما يخص الانتخابات في أفغانستان.

ويُعد هذا التقرير فريداً من نوعه؛ لأنه يتطرق لدروس مستخلصة هدفها توجيه السياسات والقرارات الأمريكية فيما يتعلق بمستقبل التعامل الأمريكي مع أفغانستان، كما يوفر التقرير توصيات للهيئات التنفيذية الأمريكية فيما يخص التعامل مع الحكومة الأفغانية.

وسنتطرق فيما يلي لأبرز ما جاء في تقرير مكتب المفتش العام الأمريكي الخاص لإعادة إعمار أفغانستان (سيجار):

واشنطن واجهت تحديات خطيرة لمساعدة أفغانستان في مجال الانتخابات

ذكر التقرير أن الولايات المتحدة الأمريكية واجهت “تحديات خطيرة” في مساعدة أفغانستان على بناء القدرة للاستعداد، ومراقبة، وإدارة، وإتمام العملية الانتخابية.

وفي هذا الصدد، نقل تقرير “سيجار” عن الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية (USAID) قولها إن أفغانستان تُعد من بين البيئات الأكثر تحدياً في العالم التي تجري فيها انتخابات.

ووصفت الوكالة أفغانستان بأنها “ديمقراطية وليدة تشهد تمرداً عنيفاً قائماً” داخل دولة ذات “تضاريس وعرة” وعدد لا يمكن التحقق منه من الناخبين كثيرٌ منهم أميون.

وأضافت الوكالة الأمريكية للتنمية أن “الفساد منتشرٌ، وحكم القانون هش، والإفلات من العقاب إثر أعمال العنف والاحتيال المتعلق بالانتخابات يُعد هو القاعدة”.

المجتمع الدولي أنفق 1.2 مليار دولار منذ 2001 لدعم الانتخابات في أفغانستان

وذكر تقرير “سيجار” أن المجتمع الدولي أنفق منذ عام 2001 ما لا يقل عن 1.2 مليار دولار، من بينها 620 مليون دولار ساهمت بها الولايات المتحدة، لدعم العملية الانتخابية في أفغانستان خلال 7 انتخابات منفصلة.

ويلفت التقرير إلى أنه لمنع تحول أفغانستان مجدداً إلى ملاذ آمن للإرهابيين، حاولت الحكومة الأمريكية لسنوات مساعدة أفغانستان على إجراء انتخابات ذات مصداقية يأتي من خلالها مسؤولون حكوميون شرعيون. ولكن عائد الحكومة الأمريكية من استثمار 620 مليون دولار في دعم العملية الانتخابية في أفغانستان كان “ضعيفاً”، حسب وصف التقرير.

وعلى الرغم من الجهود الشاقة للكثيرين في المجتمع الدولي، فإن أصحاب المصلحة الأفغان لا يبدو أنهم أقرب للاستعداد وإدارة وحل النزاعات الخاصة بالانتخابات مما كانوا عليه عام 2004، حسب تقرير”سيجار”.

 وشدد التقرير على ضرورة استمرار هذه النوعية من المساعدات لأفغانستان، قائلاً إنه برغم تحقيق نتائجَ إيجابية في بعض الأحيان بسبب المساعدات المقدمة هناك، فإن هذه المساعدات يجب إذاً أن تستمر عقب نهاية كل دورة انتخابية في الوقت الذي يتراجع فيه أغلب دعم المانحين. ونتج عن  ذلك كله ضعف المؤسسات الانتخابية الأفغانية وهو ما قوّض ثقة الشعب الأفغاني في حكومته، حسب التقرير الأمريكي.

 واستطرد تقرير “سيجار” قائلاً إن بعثة الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية في أفغانستان خلال عام 2018 توصلت لنتيجة مفادها أن الشعب الأفغاني “لم يعد يرى الانتخابات وسيلة فعّالة للتأثير في السياسة العامة”.

“بعض أعظم نجاحات الحكومة الأمريكية في مجال الانتخابات تتمثل فقط في منع حدوث نتائج أسوأ في أفغانستان”

ويشير التقرير إلى أن “التوقعات بين المانحين تبدو أقل من أي وقتٍ مضى”، فبالنظر إلى انعدام الأمن غير المسبوق، والجمود السياسي، وعدم اليقين بشأن آفاق السلام، يبدو أن المانحين سعداء بوجود انتخابات بالأساس. وحسبما قال أحد مسؤولي السفارة الأمريكية لـ”سيجار”، فإن بعض أعظم نجاحات الحكومة الأمريكية في مجال الانتخابات تتمثل فقط في منع حدوث نتائج أسوأ في أفغانستان، مثل إلغاء الانتخابات نفسها أو انهيار الحكومة. وأشار العديد من المسؤولين الدوليين العاملين في مجال الانتخابات الأفغانية إلى أن دورهم في هذا الصدد يمكن وصفه بـ “مكافحة الحرائق“.

ففي حين احتمال تحسن العملية الانتخابية في نهاية المطاف، فإن المسار الحالي سوف يجبر المانحين على الاستمرار في التعامل مع الأزمات بدلاً من معالجة أوجه القصور. ويقوم تركيز المانحين في الوقت الحالي، وكما هو منظم له، على تحقيق أهداف قصيرة المدى، مثل ضمان إجراء الانتخابات، وذلك بدلاً من تحقيق الهدف طويل المدى الرامي لتأسيس عملية ديمقراطية مستدامة.

وكان من بين النتائج التي توصل إليها تقرير “سيجار” هو أن بناء مؤسسات انتخابية، ومنظمات مجتمع مدني، وأحزاب سياسية، وتقاليد ديمقراطية لازمة لإجراء انتخابات ذات مصداقية سيتطلب المشاركة المتواصلة. ولكن إبعاد المانحين عن الدعم المتقطع الذي يركز على الأهداف قصيرة المدى وإرشادهم للتركيز على جهود ثابتة ذات أهداف طويلة المدى سوف يستلزم بدوره تحولاً هائلاً في الكيفية التي يتم بها دعم الانتخابات في أفغانستان.

ويلفت التقرير إلى أنه إذا استمرت قضية دعم الانتخابات في أفغانستان تجذب اهتمام صانعي السياسات الأمريكيين، فإن الدورة الانتخابية القادمة (2020-2025)، خاصة خلال السنوات الثلاث المقبلة، سوف تشكل فرصة كبيرة للاستمرار في الانخراط الأمريكي داخل ذلك البلد سياسياً وتقنياً. وفي الوقت نفسه، فإن أي اتفاق سلام بين الأفغان يتطلب إصلاحاً شاملاً للنظام الانتخابي أو الإطار الدستوري قد يكون أمراً بعيد المنال.

ويشدد التقرير على أن أفغانستان ستظل في حاجة إلى تلقي المساعدة في مجال الانتخابات قبل، وخلال، وبعد اكتمال هذه المحادثات، وذلك بافتراض التوصل لاتفاق.

وقدّم تقرير “سيجار” نتائج، ودروساً، وتوصيات، لمساعدة الكونجرس الأمريكي والسلطات التنفيذية في واشنطن على معرفة أفضل السبل لدعم العملية الانتخابية في أفغانستان، وبشكل أكثر شمولاً في إطار البيئات غير المستقرة في أي مكان بالعالم وكان من أبرزها (حسبما جاء في التقرير):

أولاً: النتائج التي توصل إليها التقرير:

• الارتباط الوثيق غير المتجزأ ما بين ضمان أمن الانتخابات والأمن العام في الدولة، وأن كليهما يتدهوران بشكل مطرد في أفغانستان.

 فانعدام الأمن يشكل عقبة رئيسية أمام المشاركة السياسية الواسعة. ومنذ عام 2004، تزايد بشكل مطرد عدد عمليات إغلاق مراكز الاقتراع المخطط أو غير المتوقع لها في يوم الانتخابات في أفغانستان، وذلك بسبب انعدام الأمن. ويعكس هذا البيئة الأمنية المتدهورة، حيث إن هجمات “طالبان” لا تزال آخذة في الازدياد.

ويرتبط التمرد بشكل وثيق بانخفاض معدلات التسجيل والمشاركة في الانتخابات، كما أن المخاوف المتعلقة بالأمن الشخصي والأمن أثناء الإدلاء بالأصوات لا تزال تسجل مستويات عالية. وفي الوقت الحالي، سيقوض انعدام الأمن وحده بشكل مطرد شرعية الانتخابات في أفغانستان.

 وعلى سبيل المثال، كان 4684 مركز اقتراع مفتوحاً أمام الناخبين في عام 2019، أي حوالي (63%)، بينما كان 2733 مركزا مغلقاً، ما جعلها الانتخابات الأكثر إغلاقاً في تاريخ أفغانستان.

(مراكز الاقتراع المفتوحة والمغلقة في انتخابات 2019 بأفغانستان)

• عانت دائماً، ولا تزال، لجنة الانتخابات المستقلة في أفغانستان من ضعف القيادة، والموظفين غير الأكفاء، والحد الأدنى من المساءلة بشأن الاحتيال والمخالفات، إضافة إلى عدم ملائمة هيكل صناعة القرار.

  فمن أجل التحضير بشكل فعال للانتخابات وإدارتها، ينبغي أن تتمتع لجنة الانتخابات المستقلة بصفات معينة على المستوى المؤسساتي وعلى مستوى الموظفين. فعلى المستوى الأول، يجب أن تتمتع اللجنة بالهيكل اللازم لمعالجة القضايا الخلافية بشكل ملائم. وكما هو واضح، تعيق القوانين واللوائح والاتفاقيات الحاكمة لدور اللجنة الانتخابية والمسؤوليات وعملية التواصل الداخلية، كل هذا يعيق عملية صنع القرار.

• تعرّض سجل الناخبين الوطني وعملية تسجيل الناخبين بشكل استثنائي للتلاعب وسوء الإدارة، وهو ما يقوّض ضمان انتخابات ذات مصداقية.

  مثّل تشكيل أول سجلٍ وطني للناخبين في أفغانستان عام 2018 إنجازاً كبيراً ساعد في تقليل حشو البطاقات من خلال ربط الناخبين بمراكز اقتراع محددة للمرة الأولى. ولكن مشكلات تنفيذ هذا السجل أعاقت قدرته على تحييد التزوير. ويتطلب التسجيل امتلاك الناخب بطاقة هوية وطنية وهي ما يسهل تزويرها، ولذا لا توجد طريقة فعالة في حماية أو اكتشاف محاولات التسجيل بوثائق مزورة.

• تعرّض الانتخابات في أفغانستان بشكل منتظم إلى التزوير والتلاعب من خلال الرشاوي والتهديدات، أو كليهما.

 يُعد تزوير الانتخابات في أفغانستان أمراً شائعاً ويتخذ أشكالاً عدة: فالقادة السياسيون يمارسون نفوذاً على كبار مسؤولي الانتخابات، ومن خلالهم يبيع الموظفون ذوي الدرجات الأقل ومفوضو الانتخابات خدماتهم للحصول على مكاسب مالية.

• معاناة عملية حل النزاعات الانتخابية في أفغانستان بشكل متواصل من التلاعب السياسي، وعدم الكفاءة، ونقص الشفافية.

 لا تتمتع أفغانستان بوجود عملية ذات مصداقية لحل النزاعات. فلجنة الشكاوي الانتخابية (ECC)، المسؤولة عن الفصل في الشكاوى الانتخابية، تملك عدداً من الشكاوى لا حصر لها، ومكاتبُها الإقليمية تتسم بالضعف ومعرضة للنفوذ السياسي ولا تتمتع برقابة قوية.

• التكنولوجيا لم تحسن مصداقية الانتخابات الأفغانية، بل أضافت إليها وسائل جديدة للطعن فيها.

 أظهرت انتخابات عام 2018 و2019 أن الحكومة الأفغانية غير قادرة على استخدام التكنولوجيا لتحسين مصداقية انتخاباتها. ولكن على الرغم من ذلك، سعت الحكومة والأحزاب السياسية على مواصلة بل وتوسيع مدى استخدام التكنولوجيا.

إن استخدام التكنولوجيا في الانتخابات الأفغانية لا يمثل إشكالية بشكل أساسي، لكن من المرجح أن تتكرر التحديات السياسية والتقنية إذا ما واصلت الانتخابات تقديم تكنولوجيا غير مختبرة وغير مفهومة جيداً.  

• تواجه منظمات الرقابة على الانتخابات عوائق كبرى في سبيل جهودها للتعرف على مواطن التزوير الانتخابي والمخالفات، خاصة انعدام الأمن، والتمويل والتدريب غير الكافيين، وعدم كفاءة الرقابة للتعامل مع حالات الفساد.

 تتعرض جهود مراقبي الانتخابات للإعاقة بعدة طرق من بينها الترهيب، أو الاستقطاب، أو أن يكونوا هم أنفسهم فاسدين. أما انعدام الأمن، فإنه يجعل من الصعب وصول المراقبين إلى مراكز الاقتراع، وحتى أثناء حضور المراقبين فإن أصحاب النفوذ ممن لهم مصلحة في الانتخابات يجبرونهم غالباً على تزييف التقارير وتجاهل المخالفات.

ونادراً ما يتبادل مسؤولو الانتخابات مع المراقبين معلومات حساسة تُعد ضرورية لاكتشاف التزوير. وكنتيجة لذلك، تبقى معايير الإثبات في تقارير المراقبين غير كافية، وتجعل تقاريرهم غالباً غير ذات فائدة في عملية حل النزاعات الانتخابية.

• المانحون يقللون من فعالية مساعدتهم الانتخابية بحذرهم الشديد في الانخراط مع نظرائهم الأفغان وعن طريق المبالغة في الاهتمام بالقضايا الفنية والتركيز على تقديم المساعدة في ذات يوم الانتخابات فقط بدلاً من تقديمها طوال الدورة الانتخابية الأفغانية التي تستمر لخمس سنوات.

 خلال فترات ما بين الانتخابات، يخفض المانحون من دعمهم انتظاراً للأشهر الأخيرة قبل الانتخابات المقبلة. وهنا، يصعب بناء مؤسسات انتخابية يكون لها القدرة على إدارة الانتخابات بمصداقية. ويُعد النموذج الحالي للمساعدة التي يقدمها المانحون كافياً لإجراء الانتخابات، ولكنه ليس كافياً لمعالجة المشكلات المتكررة التي ينتهي بها الأمر بالتشكيك في مصداقية الانتخابات.

ثانياً: الدروس المستفادة التي خلص إليها التقرير   

• الدورات الانتخابية هي عمليات مستمرة تتطلب مشاركة ودعم المانحين المستمرة.
• التزوير هدفٌ دائم التطور ولا يمكن القضاء عليه، يمكن فقط الحد منه.
• بدون الشفافية، ستظل إجراءات الحد من التزوير غير كافية.
• يمكن أن يُفاقم استخدامُ التكنولوجيا عملية التزوير أو سوء التصرف بدلاً من الحد منها، خاصة إذا تم تقديمها بشكل سريع وبدون تخطيط أو تفكير مسبق.
• قدرة ونزاهة مسؤولي الانتخابات تُعد عناصر أساسية في مصداقية الانتخابات وتستحق اهتماماً كبيراً من جانب المانحين.

ثالثاً: توصيات “سيجار” للحكومتين الأمريكية والأفغانية فيما يتعلق بمستقبل الانتخابات في أفغانستان:

 قدّم تقرير مكتب المفتش العام الأمريكي الخاص لإعادة إعمار أفغانستان (سيجار) توصيات عدة للحكومتين الأمريكية والأفغانية من أجل تحسين العملية الانتخابية في أفغانستان في حالة عدم التوصل إلى اتفاق سلام في كابل، وتقديم إطار انتخابي محتمل خلال فترة عقد المحادثات ذاتها، وأخيراً للمساعدة في معالجة التحديات الانتخابية التي يُحتمل أن تظهر على المشهد بعد أي اتفاق تسوية.

التوصيات للحكومة الأمريكية:

• ينبغي لوزير الخارجية الأمريكي أو من ينوب عنه مواصلة العمل مع الدول المانحة من خلال “مجموعة الدعم الانتخابي”؛ من أجل استمرار التواصل مع الحكومة الأفغانية. فمن خلال المشاركة المنتظمة في اجتماعات مجموعة الدعم الانتخابي، يمكن لواشنطن دعم العملية الديمقراطية في أفغانستان بشكل أكثر فعالية طوال الدورة الانتخابية للبلاد التي تستمر لخمس سنوات، وليس فقط قبل وأثناء الانتخابات بشكل مباشر.
• يجب أن يوجه مدير الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية موظفين مناسبين لتوفير مساعدة تقنية قوية للجان الانتخابية في أفغانستان خلال مدة الدورة الانتخابية، وهي 5 سنوات، وليس فقط قبل وأثناء الانتخابات مباشرة. والهدف من هذا هو المساعدة في تحقيق استدامة أكبر.
• على مدير الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية أن يوجه جميع المكاتب التي توفر الدعم الانتخابي حول العالم للتركيز بشكل أكبر على بناء مؤسسات انتخابية على المدى الطويل، بدلاً من مساعدة هذه المؤسسات فقط على الاستعداد لانتخابات وشيكة.
• ينبغي على مدير الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية توجيه الموظفين الملائمين للبدء في التخطيط من أجل دعم مراقبي الانتخابات المحليين ووكلاء الأحزاب/ المرشحين للدورة الانتخابية (2020-2025) في أفغانستان في أقرب وقت ممكن؛ لضمان إتاحة التدريب والموارد مبكراً.
• يجب أن يدعم وزير الخارجية الأمريكي ومدير (USAID) أو من ينوب عنهما جهود الحكومة الأفغانية في تحسين سجل الناخبين لضمان تصويت الناخبين الشرعيين وحذف الناخبين المزيفين.
• ينبغي على وزير الخارجية الأمريكي ومدير (USAID) أو من ينوب عنهما تشجيع ومساعدة حكومة كابل على تحسين استخدام التكنولوجيا الحالية في الانتخابات بدلاً من استكشاف أساليب تكنولوجية إضافية للانتخابات. ومن بين التحسينات اللازمة للتكنولوجيا الحالية، تحتاج الحكومة الأفغانية إلى ضمان التدريب الملائم لموظفي الانتخابات لاستخدام التكنولوجيا والتأكد من أنها لن تقود إلى إيجاد فرص جديد للتزوير.

• على مدير (USAID) النظر في تخصيص موارد إضافية لدعم لجنة الشكاوى الانتخابية في أفغانستان؛ لكسب ثقة المصوتين في نزاهة عملية تسوية النزاعات الانتخابية.  

التوصيات للحكومة الأفغانية:

• تحديد الإصلاحات المعينة التي سيتم تنفيذها خلال الدورة الانتخابية المقبلة، وكيف سيتم تحديد أولويتها وتنفيذها.
• الالتزام الصارم بمعايير اختبار لجنة الخدمة المدنية في تعيين موظفي اللجنة الانتخابية؛ وذلك لمنع ممارسات التوظيف الفاسدة.
• النظر في تجارب البلدان النامية التي مرت بتحولات ديمقراطية وأجرت انتخابات نزيهة عندما مرت بعوائق كبيرة.
• بناء قاعدة بيانات لـ 22 مليون بطاقة هوية وطنية يمكن مقارنتها بسجل الناخبين لتجنب عمليات التسجيل المزيفة.
• تحسين جودة سجل الناخبين عن طريق ضمان الوقت الكافي للناخبين للتأكد من معلوماتهم في مراكز الاقتراع قبل وبعد كل عملية تسجيل للناخبين.
• الالتزام بالشفافية الكاملة في عملية حل النزاعات المتعلقة بالانتخابات من خلال نشر جميع قرارات اللجان الانتخابية على الموقع الإليكتروني للحكومة.
• تأسيس لجان شكاوى انتخابية في كل إقليم قبل شهر من تسجيل المرشحين والناخبين، وذلك طبقاً لقانون انتخابات عام 2019.
• تحسين استخدام تكنولوجيا الانتخابات القائمة، بما في ذلك التحقق من هُوية الناخب وسجل الناخبين الجديد بدلاً من اعتماد أي تكنولوجيا جديدة تتطلب موارد هائلة واهتماماً لتنفيذها.
• الإعلان عن قائمة مراكز الاقتراع المقرر افتتاحها قبل أسبوع واحد على الأقل من كل يوم انتخابي.
• مشاركة البيانات الانتخابية مع المراقبين على الفور بعد كل انتخابات، بما يشمل توزيع عدد المصوتين في مركز اقتراع مفتوح، وأوراق الاقتراع الملغاة، والأصوات التي تم التأكد منها، والأصوات المستبعدة أو التي جرى إبطالها رسمياً.

 وأخيرا، يجب أن تنظر الحكومة الأفغانية ككل في:

• الامتناع عن الأعمال التي يمكن أن تؤثر على عملية صنع القرار في اللجان الانتخابية، وهو ما طالبت به جميع القوانين الانتخابية والمراسيم منذ عام 2004.
• محاكمة المسؤولين الحكوميين والأفراد الآخرين المتورطين في تزوير الانتخابات أو بطاقات الهوية الوطنية، والإفصاح علناً عن تفاصيل الإدانات والأحكام ذات الصلة بجميع المحاكمات المستقبلية والجارية التي لها علاقة بالانتخابات.
• الإبقاء على دور الأحزاب السياسية ومنظمات المجتمع المدني في اختيار قادة اللجان الانتخابية، إضافة إلى اللجان الإقليمية، وذلك فيما يخص جميع الانتخابات المستقبلية.