مجموعة الأزمات الدولية: حقل ألغام إجرائي يعترض المساعي الأمريكية لحظر توريد الأسلحة إلى إيران

عرض- هايدي الشافعي

أصدرت “مجموعة الأزمات الدولية” يوم 19 أغسطس 2020، تقريرًا حول مساعي واشنطن الأخيرة لتمديد العقوبات المفروضة على ايران، والتي من المنتظر ان تنتهي في 18اكتوبر 2020، يحاول التقرير استعراض الوضع الحالي، والمساعي الأمريكية الأخيرة، وكيفية تعاطي الدول صاحبة المصلحة مع رغبات واشنطن، والعواقب الإجرائية أمام تنفيذ المطلب الأمريكي، ثم يحاول في النهاية وضع تصور لكيفية الخروج من الأزمة.

منذ انسحابها من “خطة العمل الشاملة المشتركة” في مايو 2018، فرضت واشنطن عقوبات أحادية قوية ضد إيران بقصد زعزعة استقرارها، وفرض تنازلات تتعلق ببرنامجها النووي وسلوكها على مسرح الشرق الأوسط، أو كليهما، ومع ذلك، على الرغم من أن الاقتصاد الإيراني قد عانى بشكل كبير بلا شك، إلا أنه لم يستسلم على الجبهة النووية، حيث أصبح برنامجها اليوم أكثر تقدمًا مما كان عليه قبل الانسحاب الأمريكي، ولا على الجبهة الإقليمية، حيث أصبحت أفعالها وأفعال حلفائها أكثر عدوانية.

وتسعى واشنطن إلى تقييد طهران بالعقوبات بإحدى طريقتين: عن طريق تمرير قرار مستقل من شأنه أن يطيل أمد الحظر -الذي من المقرر أن ينتهي في 18 اكتوبر 2020 – إلى أجل غير مسمى، أو من خلال التذرع بأحد أحكام القرار (2231) لإعادة جميع عقوبات الأمم المتحدة – وهي خطوة من شأنها أن تعيد عقوبات ما قبل “خطة العمل الشاملة المشتركة (JCPOA)”، ويمكن أن تؤدي إلى زوال “الاتفاق النووي”، (فيما يعرف بـ”snapback”)  وهو حق مخصص للأطراف الموقعة على الاتفاق النووي الذي انسحبت منه واشنطن منذ عامين، وتهدف واشنطن من هذا الإجراء إلى إجبار إيران على الاستسلام لمطالب الولايات المتحدة للدخول في اتفاقية جديدة (في حالة فوز الرئيس دونالد ترامب بولاية ثانية) أو جعل إعادة دخول واشنطن مرة ثانية إلى “خطة العمل الشاملة المشتركة (JCPOA)” أمر صعب للغاية (في حالة فوز نائب الرئيس السابق جو بايدن). ولكن في 14 أغسطس2020، انهار الخيار الأول بعد تصويت اثنين لصالحه واثنين ضده، وامتناع 11 دولة عن التصويت، الأمر الذي وجه جهود واشنطن إلى اتباع الخيار الثاني.

ويعتمد مصير “الاتفاق النووي” الآن على عدة عوامل: كم عدد الدول التي تقبل ادعاء الولايات المتحدة بإعادة العقوبات في حالة المناورة المفاجئة، ومن هم؟ وموقف أصحاب المصلحة الأوروبيين الرئيسيين الثلاثة؛ بالاضافة إلى إجراءات الأمين العام للأمم المتحدة والأمانة العامة؛ وما هو رد فعل إيران المحتمل وسرعته وكيف سيكون؛ وبالطبع نتيجة الانتخابات الرئاسية الأمريكية.

كما يوحي التصويت على قرار حظر الأسلحة الأمريكي، فإن الغالبية العظمى من أعضاء المجلس يريدون الحفاظ على خطة العمل الشاملة المشتركة والاعتراض على حيلة واشنطن. في المقابل، يمكن أن تعاني خطة العمل المشتركة (JCPOA) من أضرار قاتلة فقط إذا ردت إيران بالخروج منها أو بالانتقام بالانسحاب من معاهدة حظر انتشار الأسلحة النووية، وربما يكون من المدهش أن تظل خطة العمل المشتركة صامدة حتى الآن، وتمتص ضربة تلو الأخرى، إذا تصرف المشاركون الباقون في الصفقة بحكمة، فيمكنهم الاستمرار في القتال ليوم آخر.

أولًا: “الصفقة النووية” مع ايران .. مُهَددة

وفقًا لخطة العمل الشاملة المشتركة (JCPOA) الموقعة من قبل إيران والأعضاء الخمسة الدائمين في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة وألمانيا، بشأن برنامج إيران النووي، تعهدت إيران بالحد من أنشطتها النووية، بما في ذلك تخصيب اليورانيوم، وقبول عمليات التفتيش المستمرة من جانب الأمم المتحدة لمنشآتها النووية مقابل إعفاء من الأمم المتحدة والولايات المتحدة الأمريكية من عقوبات الاتحاد الأوروبي، فيما انتقد دونالد ترامب الصفقة مرارًا وتكرارًا خلال حملته الرئاسية وتعهد بسحب الولايات المتحدة منها إذا تم انتخابه، وفي مايو 2018، نفذ ترامب وعده وانسحب من الاتفاق، بينما تمسك الأعضاء الآخرون في مجموعة بالاتفاق، كما فعلت ايران.

تعرض الاتفاق النووي لضغوط متزايدة بشكل مطرد منذ انسحاب الولايات المتحدة في عام 2018 وشرعت في حملة ضغط ضد إيران، من خلال إعادة فرض عقوبات ما قبل خطة العمل الشاملة المشتركة وتوسيع نطاقها، لا سيما فيما يتعلق بصادرات النفط الإيرانية، كما قامت إدارة ترامب بمحو الكثير، إن لم يكن كل الإغاثة الاقتصادية التي كانت إيران تتمتع بها مقابل الانضمام إلى القيود المفروضة على برنامجها النووي.

على الرغم من أنها نجت من الانسحاب الأمريكي، إلا أن خطة العمل المشتركة الشاملة (JCPOA) ضعفت بشكل مطرد، وحرصًا منها على إنقاذ الصفقة، وعدت مجموعة “E3” فرنسا وألمانيا والمملكة المتحدة بإيجاد طرق للحفاظ على التجارة في مواجهة العقوبات الأمريكية المعززة، وبالتالي تمديد بعض الفوائد الاقتصادية التي كانت ستجنيها إيران في حالة استمرار خطة العمل الشاملة المشتركة، ولهذه الغاية، أنشأوا في عام 2019 ما يسمى بـ أداة دعم التبادل التجاري (INSTEX)، واتخذت إيران بدورها سلسلة من الخطوات لإعادة تنشيط برنامجها النووي، وانتهكت التزاماتها بموجب خطة العمل الشاملة المشتركة، على سبيل المثال؛ كسرت الحد الأقصى البالغ 300 كيلوجرام لليورانيوم منخفض التخصيب وحجم مخزون الماء الثقيل؛ ورفع مستويات التخصيب من 3.67 في المائة إلى 4.5 في المائة، بالاضافة إلى تكثيف البحث والتطوير، واستئناف التخصيب في منشأة فوردو؛ وبشكل منفصل، أصبحت علاقات طهران مع الوكالة الدولية للطاقة الذرية أكثر توترًل حيث منعت طهران المفتشين من الوصول إلى موقعين، بينما تسعى الوكالة للحصول على توضيح بشأن “الأنشطة المحتملة غير المعلنة والمتعلقة بالطاقة النووية”

ثانيُا: اللجوء إلى آلية snapback

سعت الولايات المتحدة إلى تمديد العقوبات على إيران من خلال مشروع قرار جديد، لكنه فشل، وهي تعتزم الآن اللجوء إلى آلية تسمح للمشاركين في خطة العمل المشتركة الشاملة “باستعادة” جميع عقوبات الأمم المتحدة من جانب واحد، وبالتالي – إذا نجحت – بالاضافة إلى عدم إلغاء القيود المفروضة على الأسلحة الايرانية، ستعيد snapback تدابير مثل الحظر الذي أعاد القرار 2231 صياغته على أنه دعوة لإيران ستنتهي في عام 2023 فيما يتعلق بـ “الصواريخ الباليستية القادرة على إيصال أسلحة نووية”، كما ستتم استعادة الأمر الذي أصدره المجلس ضد تخصيب اليورانيوم والتدقيق الدولي في أنشطة الشحن والبنوك الإيرانية، بالإضافة إلى ذلك، سيتم تصنيف إيران مرة أخرى على أنها مهدد للأمن الدولي بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة، وهو وصف تستاء منه طهران بشدة.

ثالثًا: مواقف اللاعبين الرئيسيين

أ. الولايات المتحدة:

ركز نهج الولايات المتحدة تجاه انتهاء قيود الأسلحة التي فرضها مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة على إيران على سيناريوهين: تمديد القيود من خلال قرار جديد لمجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، أو في حالة فشل ذلك، التأكيد على حقها كمشارك في القرار 2231 في استعادة عقوبات المجلس السابقة على إيران من خلال snapback، الأمر الذي سيكون له نفس التأثير، مع إعادة فرض العقوبات الأخرى التي فرضها المجلس بين عامي 2006 و 2010. كان من الممكن نظريًا أن يوجه أي من الخيارين ضربة قاضية لخطة العمل الشاملة المشتركة، الأولى لأنها كانت ستشكل في نظر إيران سياسة صارخة بسبب مخالفة الاتفاقية وتغيير شروطها بغير تراضي، وهذا الأخير لأنه في الواقع سيقضي على الصفقة.

ويجادل المسؤولون الأمريكيون بأن تصرفات إيران في الشرق الأوسط تؤكد الحاجة إلى الإبقاء على القيود المفروضة على قدرتها على توريد الأسلحة إلى حلفائها ووكلائها، وعلى شراء الأسلحة لنفسها، ويشيرون بشكل خاص إلى هجوم يونيو 2019 على ناقلتي نفط في الخليج العربي، والذي ألقى الكثيرون باللوم فيه على طهران؛ تورط إيران المشتبه به على نطاق واسع في تنفيذ هجوم سبتمبر 2019 على منشآت أرامكو النفطية في المملكة العربية السعودية؛ وتحقيقات الأمم المتحدة في شحنات أسلحة من أسلحة إيرانية الصنع، لا سيما تلك التي ورد أنها كانت متجهة إلى الحوثيين في اليمن، وبالتالي فإن رفع القيود على الأسلحة يمنح إيران “سيفًا مسلطًا على الاستقرار في الشرق الأوسط”.

ب. روسيا:

بالنسبة للمسؤولين الروس، كان إصرار واشنطن على تمديد قيود الأسلحة مدفوعًا بأهدافها المزدوجة المتمثلة في تفكيك خطة العمل الشاملة المشتركة وتحقيق نجاح دبلوماسي في الفترة التي تسبق الانتخابات الرئاسية في نوفمبر، ولو دعمت موسكو التمديد، لكانت إيران قد انسحبت من خطة العمل الشاملة المشتركة، مما سيعجل بانهيارها، وبالتالي كان الخيار الأفضل لموسكو هو منع قرار واشنطن، لكنها أدركت أن الولايات المتحدة ستحاول بعد ذلك إعادة العقوبات، وهي خطوة – إذا نجحت – ستؤدي إلى نفس النتيجة.

وبالتالي كانت استجابة روسيا ذات شقين: أولاً، أوضح المسؤولون أنهم إذا لزم الأمر، سيستخدمون حق النقض ضد أي جهد لتبني قرار جديد لمجلس الأمن الدولي يمدد القيود إلى ما بعد أكتوبر، ثانيًا، رفضوا ما وصفوه بالمحاولات الأمريكية “لابتزاز” المشاركين المتبقين في الصفقة مع التهديد بالرجوع المفاجئ، وأشاروا إلى أنهم لن يعترفوا بإعادة فرض عقوبات مجلس الأمن السابقة لأن الولايات المتحدة بعد انسحابها من الصفقة، تفتقر إلى الصفة القانونية اللازمة لإعادة هذه العقوبات، وحاولت روسيا طرح حلول وسط لكنها قوبلت بالرفض من الولايات المتحدة.

ج. الصين:

يعكس مواقف الصين إلى حد كبير موقف روسيا ولكن بنبرة أكثر حدة، ويصف انسحاب الولايات المتحدة من خطة العمل الشاملة المشتركة بأنه “الخطيئة الأصلية” ونقطة البداية لجميع المناقشات حول عدم الامتثال لشروط الصفقة، وتلوم بكين واشنطن على فرض عقوبات أحادية الجانب على إيران وتؤكد أن الولايات المتحدة “ليس لها الحق في مطالبة مجلس الأمن بتطبيق بند snapback” نظرًا لخروجها من الصفقة، كما دعت الصين الدول الأعضاء الأخرى إلى معارضة الولايات المتحدة بشكل مشترك وحثها على العودة إلى الامتثال لخطة العمل الشاملة المشتركة، وتنتقد بشدة مجموعة E3 لتفضيلها نتائج تميل نحو واشنطن مع زيادة الضغط على طهران.

د. مجموعة E3 (فرنسا، ألمانيا، المملكة المتحدة):

حاولت مجموعة E3 تحقيق توازن بين ترديد مخاوف واشنطن بشأن عمليات نقل الأسلحة الإيرانية من ناحية، بينما تحاول في الوقت نفسه حماية خطة العمل الشاملة المشتركة، ومنع العودة المفاجئة وتجنب إلحاق ضرر جسيم بمصداقية مجلس الأمن من ناحية أخرى، وقد ثبت أن هذه المهمة مستحيلة، بالنظر إلى نطاق المطالب الأمريكية والمقاومة الروسية والصينية لأي تحرك من شأنه تمديد القيود دون حافز متناسب لإيران.

هـ. إيران:

بالنسبة لطهران، يعد رفع القيود المفروضة على الأسلحة مكونًا متأصلًا في الاتفاق النووي وأحد فوائده المتوقعة، والتي أشاد بها الرئيس “حسن روحاني” باعتبارها “هدفًا سياسيًا وأمنيًا ودفاعيًا رئيسيًا”، وهم يجادلون بأن “أي محاولة لتغيير أو تعديل الجدول الزمني المتفق عليه، تعد بمثابة تقويض للقرار 2231 بأكمله”، وهكذا يصف المسؤولون الإيرانيون جهود الولايات المتحدة لتمديد حظر الأسلحة كجزء من حملة لمحو أي مكاسب قد تحصل عليها طهران من خطة العمل الشاملة المشتركة، وأشار مسؤول ايراني إلى أن إيران تدرس احتمالية تغيير الإدارة في الولايات المتحدة، وستحاول عدم اتخاذ خطوات تعرض للخطر إمكانية عودة الولايات المتحدة إلى الصفقة، كما تعهد المرشح الديمقراطي جو بايدن بذلك. ومع ذلك، سارع إلى إضافة أن طهران لا يمكنها أن تظل سلبية وسيتعين عليها الرد بقوة، حتى على رد الولايات المتحدة الذي لم يعترف به الآخرون وكان له تأثير ضئيل، ويتمثل أحد الاحتمالات التي طرحها محللون إيرانيون وغيرهم في أن تقوم إيران بإخطار الوكالة الدولية للطاقة الذرية رسميًا بنيتها الانسحاب من معاهدة عدم انتشار الأسلحة النووية (NPT) – وهو إجراء يمنح كل من واشنطن وطهران الفرصة للتراجع عن خطوات كل منهما إذا أصبح بايدن رئيسًا في يناير 2021.

رابعًا: حقل ألغام إجرائي

بموجب القواعد الموضوعة لخطة العمل الشاملة المشتركة، يمكن لأي دولة مشاركة منفردة إخطار المجلس بـ “عدم أداء الالتزامات الهامة بموجب خطة العمل الشاملة المشتركة”، ويبدأ الإخطار فترة مدتها 30 يومًا يستطيع خلالها المجلس إصدار قرار جديد يستمر في إنهاء العقوبات المتفق عليها في القرار رقم 2231، وإذا لم يحدث ذلك، تعود جميع العقوبات حيز التنفيذ في نهاية الثلاثين يومًا، نظرًا لأن أي عضو دائم في مجلس الأمن يمكنه استخدام حق النقض ضد قرار مواصلة تخفيف العقوبات، فقد منحت الآلية السارية للولايات المتحدة، إلى جانب فرنسا والمملكة المتحدة، القدرة على إعادة فرض العقوبات من جانب واحد على الرغم من الاعتراضات الروسية أو الصينية.

وللتعامل مع هذا الخلاف الدائر وكيف سيتم تنفيذه نحتاج للوقوف على ثلاثة نقاط رئيسية: 

أ. مسألة الصفة:

السؤال الأساسي هو ما إذا كانت الولايات المتحدة لا تزال “دولة مشاركة في خطة العمل الشاملة المشتركة”، ومن ثم يحق لها إخطار مجلس الأمن بـ “عدم تنفيذ التزام مهم” من قبل إيران، لإثبات ذلك، تلجأ إدارة ترامب إلى قراءة مغايره للقرار رقم 2231، وتتناقض مع تصريحاتها السابقة، حيث ينص القرار في “المادة 10” على “المشاركون في خطة العمل الشاملة المشتركة” بصفتهم مجموعة 5 + 1، والاتحاد الأوروبي وإيران دون الإشارة إلى ما إذا كان يمكن أن يفقدوا هذا الوضع وكيف، وهكذا تؤكد الولايات المتحدة أنها تظل دولة مشاركة لأغراض القرار 2231، على الرغم من أنها لم تعد مشاركًا لأغراض خطة العمل الشاملة المشتركة، ويترتب على ذلك، احتفاظ واشنطن بصلاحيات المشاركين في القرار 2231، ولا سيما الحق في استدعاء سناب باك.

منتقدو هذا الادعاء الأمريكي – الذين شملوا إيران والصين وروسيا وبعض الحكومات الأوروبية، والممثل الأعلى للاتحاد الأوروبي – رفضوا رفضًا قاطعًا اعتبار واشنطن مشارك، سواء في الاتفاق النووي أو القرار 2231، وتشير روسيا إلى حكم أصدرته محكمة العدل الدولية عام 1971 يقضي بأن الدول التي تفشل في الوفاء بالتزاماتها بموجب الاتفاقيات الدولية تفقد الحقوق المرتبطة بها، وحتى التفسير النصي لا يدعم تمامًا وجهة النظر الأمريكية، فالفقرة 10 من القرار 2231، التي تحدد المشاركين في الخطة، تدعوهم أيضًا إلى “حل أي مشكلات تنشأ فيما يتعلق بتنفيذ التزامات خطة العمل الشاملة المشتركة من خلال الإجراءات المحددة في خطة العمل الشاملة المشتركة “- وهي إجراءات لم تستطع الولايات المتحدة الاستفادة منها بسبب انسحابها.

على جانب آخر، لا توجد سابقة لتعامل الأمم المتحدة مع نزاع مماثل، إلى جانب عدم وجود مُحكّم محايد من الأمم المتحدة، مع الأخذ في الاعتبار “حق الفيتو” الذي تتمتع به الولايات المتحدة، لذا يميل أعضاء مجلس الأمن إلى الاتفاق على أنه سيتعين عليهم معالجة مسألة ما إذا كانت الولايات المتحدة مؤهلة لتحريك الضربة المفاجئة باعتبارها مسألة قانونية أكثر منها سياسية.

ب. المناورات الإجرائية:

يحدد القرار 2231 جدولا زمنيا واضحا مدته 30 يوما لبدء snapback بعد أن يتلقى مجلس الأمن إخطارا بعدم الأداء؛( وهو إجراء تم تصميمه ليكون منيعًا للاعتراضات الإجرائية)، ومع ذلك، قد يسعى معارضو مناورة الولايات المتحدة إلى تعقيد العملية والطعن في صلاحيتها من خلال مجموعة من الإجراءات المُعطَّلة، ومحاولة عرقلة التصويت، ولكن في المقابل، تنص الفقرة 12 على أنه إذا لم يتم تمرير أي قرار بتمديد إنهاء العقوبات بعد 30 يومًا، فسيتم إعادة العقوبات، بغض النظر عما إذا كان المجلس قد صوت أم لا، بعبارة أخرى، يمكن لواشنطن أن تستبعد تكتيكات الحجب للأعضاء الآخرين وتعلن النصر بعد 30 يومًا.

 ج. آثار سلبية محتملة للنزاع الاجرائي:

لا ينبغي الاستهانة بالآثار الأوسع لهذه النزاعات الإجرائية المحتملة المتعددة، حيث إن احتمال وجود خلافات بين أعضاء مجلس الأمن حول القدرة على إعادة تقديم قرار سابق للمجلس من شأنه أن يقوض مصداقية الهيئة التي تعاني بالفعل من الفشل المتسلسل في معالجة النزاعات الملحة، يمكن أن تمتد الخلافات حول إعادة إنشاء آليات العقوبات للتعامل مع إيران إلى مناقشات حول أنظمة العقوبات الأخرى، وقد تنبأ أحد الدبلوماسيين بأن “الضرر الذي سيلحق بالأمم المتحدة سيكون طويل الأمد”.

بالاضافة إلى ذلك، إذا فشل أعضاء المجلس الآخرون في تحدي مزاعم واشنطن، فقد تستنتج العديد من الدول أن الفوائد الواضحة لإيران من تضمين خطة العمل الشاملة المشتركة في القرار 2231 كانت وهمية، وتتساءل لماذا ينبغي عليهم وضع أي ثقة في قرارات المجلس، الآن أو في المستقبل، ويعتقد مفاوضو القرار 2231 أنه من خلال تضمين الاتفاقية في قرار للأمم المتحدة، يمكنهم ضمان تنفيذها بشكل أفضل، فإذا تبين أن تلك التأكيدات جوفاء، فإن وضع المجلس كضامن للاتفاقات الدولية المعقدة سوف يتأثر.

ختامًا: بالنسبة لأولئك الذين يريدون حفظ خطة العمل الشاملة المشتركة، فإن أهمية إبطال محاولة الولايات المتحدة لاستدعاء snapback أو على الأقل تأجيل تأثيرها تقع إلى حد كبير على التقويم الانتخابي للولايات المتحدة، فإذا أعيد انتخاب ترامب، فإن خطة العمل الشاملة المشتركة ستنتهي مهما حدث. على العكس من ذلك، إذا فاز بايدن في نوفمبر وتولى منصبه في يناير، فمن المتوقع أن ينفذ التزامه باستئناف الامتثال للاتفاق النووي إذا فعلت إيران ذلك أيضًا، وإذا كانت الصفقة لا تزال قابلة للإنقاذ في تلك المرحلة، عندها يمكن للإدارة الجديدة إلغاء إجراءات سابقتها، في حين أنه سيكون من التهور أن يتنبأ أي شخص بنتيجة استطلاعات الرأي الأمريكية بعد ثلاثة أشهر من حملة غير متوقعة تمامًا.

في ظل هذه الظروف، قد يكون الرد الأفضل لتلك البلدان التي ترغب في الحفاظ على خطة العمل الشاملة المشتركة هو ببساطة: تجاهل المسعى الأمريكي لاستعادة العقوبات التي تم إنهاؤها على إيران، وبالرغم من العواقب المحتملة، حيث من المرجح أن تقوم الولايات المتحدة بتسليح دول مختلفة لفرض العقوبات ومعاقبتها إذا لم تفعل ذلك. لكن يجب أن يكون الهدف الرئيسي هو الحد من أي ضرر آخر يلحق بخطة العمل الشاملة المشتركة – وتأجيلها قدر الإمكان، الأمر الذي يتطلب في المقابل التزام إيراني بتجنب المبالغة في رد الفعل.